Draghiseringen af EU: Mere union for nogle – øgede udgifter for alle

ANALYSE: Få rapporter har slået så meget igennem som Draghi-rapporten. En køreplan for, hvordan man redder Europa fra at blive ét stort museum. EU er godt i gang med at følge rapportens anbefalinger. Det kan styrke EU’s konkurrencekraft – men også skabe en union med mere gæld og mindre magt til Europa-Parlamentet.    

Af: Staffan Dahllöf

Da Mario Draghi for godt et år siden afleverede en mere end 350 sider lang rapport om Europas manglende konkurrencekraft gik det umiddelbart, som han ville.

Den tidligere chef for den europæiske centralbank, der også er tidligere næstformand i Goldman Sachs banken og tidligere italiensk premierminister (upolitisk) fik både omtale, løfter og nye initiativer.

Draghis forslag – eller krav til, at EU-maskineriet skal levere på investeringer, vidensopbygning, regelforenklinger og andet som kan styrke erhvervslivets- og kontinentets konkurrencekraft er blevet gentaget i hundredvis af analyser, kommentarer og politiske oplæg. Til dels også i handling.

Ned af Draghi-vejen

Et af de steder hvor Draghi-rapporten har sat sine spor er i forslaget til EU’s næste flerårige budget (MFF), som skal gælde fra 2028-2034.

Forslaget er lavet efter en ny og forenklet struktur og Kommissionen beskriver det som en smartere, smidigere, og mere målindrettet måde at opstille regnestykket på.

En af de nye overordnede fonde eller såkaldte søjler har fået overskriften Europæisk Konkurrenceevne Fond. Området får i forslaget tildelt 21 procent af budgettet (409 mia. euro) og bærer tydelige aftryk af Draghi-rapporten, med øgede udgifter til forskning, innovation og investeringsstøtte.

Fordi både søjle og udgiftsområder er nye sammenlignet med det gældende flerårige budget, er det samtidigt vanskeligt at se, hvad der er nyt og hvad der er gammel vin på nye flasker.

Figur 1: Kommissionens forslag til EU’s flerårige budget (MFF) for 2028-2034

Figur 1: Diagrammet viser hvor mange milliarder euro, der er afsat til de overordnede søjler i EU-Kommissionens forslag til nyt flerårigt budget (MFF). Kilde: EU-Kommissionen

Lokal afkobling af EU-støtte

Den foreslåede budgetramme lægger også landbrugsstøtten og samhørighedspolitikken (de regionale støtteordninger) sammen med en række andre politik-områder, der før havde deres egne støtteordninger.

De samles under overskriften Nationale- og Regionale Partnerskabs Planer. Det opfattes af mange som en centralisering af midlerne, hvor de regionale og lokale politikere får mindre indflydelse på, hvordan midlerne bliver brugt.

Hvorvidt den nyordning kommer til at overleve den langtrukne politiske proces er derfor et åbent spørgsmål. Europa-Parlamentet, og ikke mindst det rådgivende Europæiske Regionsudvalg (CoR), som både Danske Regioner og KL er medlem af, har allerede stillet sig på bagbenene. Det er en strid som kun lige er begyndt.

Er trukket i Draghi-tøjet

Kommissionens arbejdsprogram for 2026  er også klart inspireret af den omfattende Draghi-rapport.

Godt 25 nye lovinitiativer næste år er samlet under overskriften ‘bæredygtig velstand og konkurrencekraft’. Af i alt 47 annoncerede nye lovforslag, har mere end halvdelen (25 stk.), fokus på markant forenklet lovgivning.

Europa-Parlamentet har i et par omgange også markeret sin Draghi-venlige holdning. Selvom Parlamentets flertal har vist sig at svinge både til højre og venstre, er det tydeligt, at Draghi er blevet læst og lyttet til.

Med lån skal Unionen bygges

I september vedtog et flertal i Parlamentet en betænkning om finansiering af de investeringer som Draghi gerne vil se.

Flertallet, der bestod af en bred flok af socialdemokrater (S&D), de liberale (Renew), de grønne (Greens/EFA) og de konservative (EPP) vil realisere den kapitalmarkedsunion som blev lanceret i 2015, men ikke er ført ud i livet. De vil samordne virksomhedsbeskatning og gøre det lettere at flytte kapital og investere på tværs af grænser.

Parlamentets flertal mener også at fælles låntagning gennem udstedelse af EU-obligationer er en holdbar løsning. Det vil sige, at ’gavepakken’ Next Generation EU, også kendt som Genopretningsfonden eller Coronafonden ikke var en engangsforeteelse, men kan blive en finansieringsmodel for fremtiden.

Figur 2: Stemmefordeling pr. partigruppe på betænkning om Draghi-rapporten

Figur 2: Skemaet viser i tal hvor mange stemmer hver at de politiske gruppe har afgivet og i procent, hvordan flertallet stemte. Data er fra plenarsamlingen 6.-9.oktober 2025. Grafik: Niels Erik Kaaber Rasmussen.

Draghi ingen darling på højrefløjen

Som det ses af Figur 2 blev betænkningen vedtaget med et bredt flertal over midten. Imod stemte to af de tre højregrupper, Patrioter for Europa (PfE – Anders Vistisen DF), Europa af Suveræne Nationer (ESN, ingen dansk medlem) samt Venstrefløjsgruppen (Per Clausen, EL undlod at stemme).

I partigruppen Europæiske Konservative og Reformister (ECR) undlod de fleste at tage stilling, dog stemte Kristoffer Storm (DD) imod.

En måned senere fortsatte Parlamentets konstitutionelle udvalg (AFCO) det Draghi-venlige spor. Udvalget vedtog en betænkning hvor man siger, at EU står foran en eksistentiel udfordring, umiddelbart må forbedre sin beslutningskraft, og oprette en forsvarsunion.

19 medlemmer af udvalget stemte for mens 9 stemte imod. Igen var der et bredt flertal over midten plus et medlem fra Venstrefløjsgruppen (The Left), mens udvalgsmedlemmer fra de tre grupper på det yderste højre samt et medlem fra The Left stemte imod. Der er ingen danske medlemmer af udvalget.

Figur 3: Endelig afstemning om betænkning om institutionelle aspekter af rapporten om fremtiden for den europæiske konkurrenceevne (Draghi-rapporten)

Figur 3: Skemaet viser ved navn hvilke MEP’er fra udvalget for Konstitutionelle Anliggender (AFCO) der stemte for (+) imod (-) eller undlod at stemme (0) og hvilken politisk gruppe de tilhører. Kilde: Europa-Parlamentet.

At få hvad man stemmer på

Forskydningen hen mod konkurrencekraft i EU er der egentlig ikke meget nyt i. Det kan ses som en tilbagevenden til de byggeklodser, som danner fundamentet for en ”stadig tættere union”. Altså fri bevægelighed for varer, tjenester, mennesker og kapital.

Fokuseringen på konkurrencekraft kan også ses som en følge af politiske valg. I Europa-Parlamentet er balancepunktet flyttet til højre om end udslaget kan variere fra sag til sag. I ministerrådet er socialdemokratiske ministre nærmest en rødlistet (udryddelsestruet) art. Den balanceforskydning afspejles også i sammensætningen af den Kommission som tiltrådte i 2024. Kun tre af de 27 medlemmer har socialistisk eller socialdemokratisk baggrund.

Da befolkningerne i medlemslandene har stemt på partier som, noget forenklet, kan siges at være mere erhvervsvenlige og markedsorienterede end dem som nu er i opposition, er det knapt så forbavsende, at de politikere gennemfører de beslutninger, som de står for. Vi får den politik som et flertal har valgt.

En indvending mod den forklaring, er at valgkampene rundt om i Europa ikke har været synderligt prægede af EU-politik, og endnu mindre af debat om de økonomisk-politiske byggeklodser i Unionen. Andre spørgsmål har fyldt mere som indvandring, prisstigninger, sikkerhed, ulighed, klima og generel misfornøjelse med de styrende regeringer og partier.

Draghi er utilfreds

Nu står vi, hvor vi står. Og med udspillet til det næste flerårige budget, Kommissionens arbejdsprogram og Parlamentets betænkninger er konkurrencekraft blevet det nye sorte. Miljø- og klimapolitik – den grønne omstilling – får pæne ord med på vejen, men kommer i andre eller tredje række, eller længere ned på prioriteringslisten.

Så kunne man fristes til at tro, at Mario Draghi ville være tilfreds. Det er han ikke.

”Vi står et dårligere sted i dag end for et år siden,” var budskabet i en tale Mario Draghi holdt i Bruxelles den 15. september i år – og kom så med følgende forklaring.

”Indtil videre er Europas reaktion faldet i to fælder: ukoordinerede nationale tiltag eller blind tro på, at markedskræfterne vil skabe nye sektorer.”

”I sidste ende må Europa på afgørende områder begynde at handle mindre som en konføderation og mere som en føderation.”

– Mario Draghi, forfatter til Draghi-rapporten

Der mangler noget

Der er ifølge Draghi kort sagt sket for lidt, primært på tre områder.

• Udbredelsen af nye teknologier er stadig forhindret af unødvendige og bremsende regler. Et ægte ”28. regime” må blive en realitet. Det ”28. regime” er Kommissionens forslag til en forenklet lovramme for nystartede digitale virksomheder. De skal kunne bruge ét eget regelsæt, som om de virker i et hypotetisk 28. medlemsland, i stedet for de 27 medlemslandes gældende virksomhedslove.
  
• For det andet kræves en radikal forenkling af databeskyttelsesforordningen GDPR. Det er ikke kun selve lovteksten Draghi vil forenkle, men også den måde som medlemslandene håndterer forordningens mål på i praktikken. Draghi vil også stille den vedtagne AI-forordning om brugen af kunstig intelligens på stand by.
  
• For det tredje, påpeger han, er priserne på naturgas i EU stadig er næsten fire gange højere end i USA og industriens elpriser mere end dobbelt så høje. Det kræver derfor meget hurtigere investeringer for at få et system med en stor andel vedvarende energi til at fungere: investeringer i elnet, i sammenkoblinger, og i en ren baselastproduktion, som atomkraft.

En slags føderation

Foruden de tre konkrete punkter opholdt Draghi sig også ved hele EU-samarbejdets konstruktion.

”På andre områder (end regelforenklinger red.) er der behov for dybere reformer af kompetencer, af beslutningstagning og af finansiering. I sidste ende må Europa på afgørende områder begynde at handle mindre som en konføderation og mere som en føderation.”

En god måned senere gentog Mario Draghi sit budskab i forbindelse med en prismodtagelse i den spanske by Oviedo.

”Næsten alle de principper, som Unionen blev grundlagt på, er under pres, ” sagde han og fortsatte.

”I mange år har vi ikke ændret vores styreform. I dag er vi en europæisk konføderation, der simpelthen ikke kan klare sådanne krav. Det efterlader ansvar på nationalt plan, som ikke længere kan varetages effektivt der.”

Det er her Mario Draghis og Kommissionens konkurrencekrafts-dagsorden kommer til at handle om andet og mere end en forskydning af balancen på den politiske højre–venstre skala.

Draghis konklusion: ”Udover erklæringer, og af nødvendighed må Europas fremtid være en rejse mod føderalisme.” Det er bare ikke lige til.

Koalitioner af de villige

Stemningen i medlemslandene peger nærmest i modsat retning. Stadig flere regeringer vil se mindre, og ikke mere, union.

Løsningen ifølge Draghi er derfor noget som han kalder ”pragmatisk føderalisme”. Det vil sige øget samarbejde som bygger på koalitioner af villige lande med fælles interesser. Alle lande behøver ikke bevæge sig i samme tempo forklarede han med tre eksempler:

1. Lande med stærke teknologisektorer, kan gå sammen om gunstige betingelser de virksomheders ekspansion.
2. Lande med avancerede forsvarsindustrier, vil kunne samordne forskning, produktudvikling og finansiering af fælles indkøb.
3. Lande som er førende indenfor kritiske sektorer som halvledere og net-infrastruktur vil kunne forenes om tiltage som sænker energiomkostningerne.

Dette er heller ikke revolutionerende nyt. At medlemsstater som vil det samme også agerer sammen, er fuldt ud muligt i dag. Det er reguleret af traktatens artikel 20 om forstærket samarbejde.

Mindst ni lande skal være med ombord og det skal være muligt for andre at deltage senere. Der er nogle begrænsninger indenfor udenrigs- og sikkerhedspolitikken, men forstærket samarbejde, eller pragmatisk føderalisme er kendt terræn, til dels afprøvet indenfor det civilretslige område, som fælles regler for nogle om anerkendelser af skilsmisser.

Uanset om opslutningen bag Draghis rapport i EU ses som udslag af ”back to basics”, eller som en følge af en politisk højredrejning, kan hans anbefalinger få følger som går længere end kun at handle om mindre regulering og mere marked. Det kommer også til at handle om hvor beslutningerne træffes, hvordan og af hvem.

”Det paradigmeskifte, vi ser, er, at magten i højere grad end tidligere bliver lagt i hænderne på myndigheder og institutioner … ”

– David Bokhorst, forsker EUI

Parlamentet ud på sidelinjen

Hvis modellen med forstærket samarbejde, eller pragmatiske føderalisme vinder frem bliver Europa-Parlamentet koblet fra. Hvad ni lande, eller flere, laver på egen hånd har Parlamentet meget lidt at sige til om.

Hvis nye lån, og ny gældsætning baseres på den samme undtagelse som blev brugt ved etableringen af Corona-lånene (NextGenerationEU) bliver Parlamentet ligeledes stillet ud på sidelinjen.

Beslutningskraften, det vil sige magten, bliver koncentreret i hænderne på skiftende koalitioner af villige medlemslande i Ministerrådet, til de industrier og industriledere som kan få gavn af flere investeringsmidler og selvfølgelig i Kommissionen, som er den der koordinerer og er initiativtager.

Pragmatismens pris

Økonomer og forskere i statskundskab har beskrevet den udvikling som udslag af en teknokratisk keynesianisme eller en nødsituations-keynesianisme. Der opstår behov for store investeringer og en lempelse af pengepolitikken. De behov imødekommer de tjenstvillige institutionerne.

Keynesianisme, efter den britiske økonom John Maynard Keynes, er ellers forbundet med politiske beslutninger taget af oftest socialdemokratiske regeringer.

David Bokhorst, en hollandsk statsvidenskabelig forsker, har for et par år siden beskrevet mekanismerne bag den teknokratiske keynesianisme af EU’s håndtering af Coronakrisen. Han skriver blandt andet.

”Det paradigmeskifte, vi ser, er, at magten i højere grad end tidligere bliver lagt i hænderne på myndigheder og institutioner. Den centrale kontrol fra EU overfor medlemslandene bliver strammet og den udøvende magt – regeringernes magt overfor parlamenterne – bliver styrket.”

Effekterne af en sådan pragmatisk føderalisme kan til gengæld mærkes over hele Unionen. Fra 2028 og helt frem til 2058 skal EU-landene betale af på gælden til Coronapakken. Det kommer til at fylde 8 procent af det foreslåede EU-budget. For første gang får EU som organisation et budgetunderskud.

Draghi-toget kører Danmark over

Hvordan budgettet skal finansieres og om de gamle lån skal betales med nye og en dermed øget gældsættelse er uklart.

I den, endnu tidlige, diskussion har den borgerlige tænketank CEPOS meldt sig som en udtalt modstander af nye lån og øget gældsættelse. Hvordan den danske regering – den nuværende og kommende – ligesom andre landes regeringer, stiller sig vil vise sig med tiden.

Danmark og Mette Frederiksen har tidligere meget bestemt modsat sig en udvidelse af EU’s budget i almindelighed og lånefinansiering i særdeleshed, dog med undtagelse for den militære oprustning og støttefinansieringen af Ukraine.

Foreløbigt har Europa-Parlamentets flertal, herunder flertallet af de danske medlemmer, stillet sig bag fælles lån som et ønsket værktøj. Men hvis mønstret fra lånefinansieringen af Coronafonden kommer i spil igen, får de folkevalgte i Folketinget og Europa-Parlamentet ikke meget at skulle have sagt.

Tættere union for nogle

Med en massiv dagsorden om konkurrencekraft, afreguleringer, nye finansieringsformer og lempede regler for statsstøtte, bliver magten i højere grad lagt i hænderne på Kommissionens og de tunge økonomiske aktører. De politiske beslutningstagere kommer til at spille andenviolin ved at godkende de initiativer efterfølgende.

Draghiseringen af EU kan på den måde komme at udvide og fordybe samarbejdet ved fælles industripolitik (i hvert fald for nogen) og give fælles gældsættelse og øgede betalinger for alle.

Det minder om en “stadig snævrere union” , som det står i traktatens artikel 1, men en union mellem regeringschefer og institutionernes embedsmænd snarere end “mellem de europæiske folk”. Den pragmatiske føderalisme tegner til at blive mere pragmatisk end føderal.

Titelbillede: Mario Draghi besøger EU-Kommissionen 16/9 2025. Fotograf: Dati Bendo. Ophavsret: European Union, 2025. Kilde: EC – Audiovisual Service

Artiklen er en del af projektet ”EU-bureauet – fokus på formandskabet”, der har modtaget støtte fra Europa-Nævnet. Ansvaret for indholdet er alene tilskudsmodtagers.